''O grande objetivo da governança é a entrega de políticas públicas mais estruturadas, mais coesas e com baixa fragmentação, evitando a descontinuidade e a baixa implementação das políticas, e sempre com foco na geração de valor público para a população''.
Nos últimos anos, temos observado que a governança pública tem ganhado destaque em diversos países. Na sua visão, o que é a governança no setor público?
Os estudos comparados e parcerias com organismos internacionais, tais como o Banco Mundial e a Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico - OCDE, têm apontado para uma crescente preocupação com a governança no setor público.
Para se entender a razão desse enfoque dos últimos anos das organizações internacionais com a governança, é preciso entender o que ela é e quais os seus objetivos.
Legalmente, a governança pública é o “conjunto de mecanismos de liderança, estratégia e controle postos em prática para avaliar, direcionar e monitorar a gestão”.
Guy Peters, de forma muito didática, explica que governança significa a capacidade de estabelecer metas para a sociedade, bem como a capacidade de desenvolver programas que permitam atingir esses objetivos.
Na minha visão, o grande objetivo da governança é a entrega de políticas públicas mais estruturadas, mais coesas e com baixa fragmentação, evitando a descontinuidade e a baixa implementação das políticas, e sempre com foco na geração de valor público para a população.
Na sua opinião, quais são os principais desafios para a implementação da governança no setor público?
Eu entendo que o primeiro grande desafio é demonstrar para o gestor público, nas mais variadas esferas, que a governança não é mais um controle imposto por burocratas para restringir a atuação governamental. Pelo contrário, é um conjunto de mecanismos que possibilitam entregas consistentes e, por isso mesmo, com menos problemas de conformidade.
Então, nas esferas estadual e municipal, o primeiro grande desafio é a sensibilização, é um desafio na seara da comunicação, e a Rede Governança Brasil é um dos atores com mais envergadura, dada a importância dos seus colaboradores, para difundir a governança para além dos grandes centros do Brasil.
Menciono também a necessidade premente do estabelecimento de metas e índices que mensurem a qualidade das entregas e da própria gestão. Cito como bons exemplos o índice integrado de governança e gestão públicas - IGG do Tribunal de Contas da União e o índice de governança municipal do Conselho Federal de Administração.
Outro grande desafio é fortalecer o desenho, implementação e monitoramento de políticas públicas, institucionalizando ferramentas como a análise ex ante, ex post e a análise de impacto regulatório, mecanismos que fortalecem, na administração pública, a tomada de decisão baseada em evidências. Jamais conseguiremos entregas consistentes com o Poder Público movendo-se por espasmos ou impulsos descontrolados!
Por fim, também é possível destacar a necessidade de aprovação do Projeto de Lei que trata da governança pública e que tramita no Congresso Nacional. A aprovação desse projeto pode impulsionar a implementação da governança de forma mais uniforme no Brasil.
O Decreto 9203/2017, que dispõe sobre a política de governança da administração pública federal direta, autárquica e fundacional, completará em breve 3 anos. Qual o balanço que podemos fazer sobre a implementação desse normativo?
O balanço é muito positivo. Com efeito, há um Comitê Interministerial de Governança - CIG efetivo, com envolvimento da Alta Administração, precursor na recomendação de práticas como a análise ex ante, ex post e análise de impacto regulatório. Esta última passa a ser obrigatória a partir da Lei Geral das Agências Reguladoras e da Lei de Liberdade Econômica. Também é digno de nota o trabalho para enfrentar o mal das obras paradas no âmbito do CIG. Além disso, há também uma Junta de Execução Orçamentária com atuação articulada com o CIG, ambos acompanhados no Centro de Governo pela Secretaria Especial de Relações Governamentais, com garantia de coerência das ações e decisões.
Mas o grande salto de qualidade está no funcionamento dos Comitês Ministeriais de Governança - CMG. Verifica-se que todos já estão trabalhando de fato, alguns com maior nível de maturidade do que outros, é bem verdade. Os CMG são aqueles que implementam na prática, no dia a dia, a governança na administração e há boas práticas já mapeadas e que estão sendo difundidas no governo federal.
Acredito que estamos no caminho certo, que é o da parceria entre órgãos públicos (TCU, CGU, ME, Casa Civil, SAE e outros), academia (Enap, Unb, FGV, IDP e outras) e organizações da sociedade civil, por exemplo, a RGB, CNM, IRB e Atricon, para que a governança seja compreendida e valorizada tanto pelo gestor como também pelo cidadão.
Qual a importância das assessorias jurídicas no fomento à governança dos órgãos públicos?
A pergunta é importantíssima. Em diálogos com colegas que atuavam, como eu, na área consultiva dos órgãos jurídicos, a visão, não faz muito tempo, era de que a governança seria uma preocupação apenas do gestor. Felizmente, tal concepção está mudando e constato isso pelo fato de que muitos colegas advogados públicos participam de eventos e de redes colaborativas como a RGB e a Rede GIRC. Isso se refletirá, sem dúvida, na atuação institucional.
Acredito que o papel das assessorias jurídicas, em especial na área federal – em que há um marco normativo bem claro sobre governança (o Decreto n. 9.203/2017), é o de contribuir com sua atuação institucional para a observância das diretrizes da governança, como exemplo, “editar e revisar atos normativos, pautando-se pelas boas práticas regulatórias e pela legitimidade, estabilidade e coerência do ordenamento jurídico e realizando consultas públicas sempre que conveniente”, além de atuar para “definir formalmente as funções, as competências e as responsabilidades das estruturas e dos arranjos institucionais” quando provocada acerca da juridicidade dos decretos e regimentos internos dos órgãos e entidades.
Mas não para por aí: a Lei n. 13.655/2018 e o recente Decreto n. 9.830/2019 reclamam do advogado público uma interpretação das normas sobre gestão pública que considere os obstáculos, as dificuldades reais do agente público e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados. Isso significa uma atuação mais próxima do gestor, com ênfase no aspecto preventivo, contribuindo para um efetivo gerenciamento e controle dos riscos.
Não se pode esquecer que os advogados públicos federais, no exercício de suas atribuições, por força da Lei n. 13.327/2016, deverão sempre buscar “garantir a segurança jurídica das ações governamentais e das políticas públicas do Estado, zelando pelo interesse público e respeitando a uniformidade institucional da atuação”.
Aquele advogado público distante, que “só fala nos autos”, como se escutava antigamente, pode ser até substituído por uma máquina, mas aquele que atua próximo da gestão pública, procurando entender seus problemas cotidianos e oferece soluções jurídicas consistentes, jamais perderá seu lugar para um robô ou algoritmo.
O Brasil está trabalhando para ser aceito na Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico. Na sua visão, o setor público brasileiro tem muito a evoluir a partir da adesão do país à OCDE?
A acessão à OCDE representa um relevantíssimo “selo de qualidade” internacional para as políticas públicas adotadas no Brasil, o que se reflete numa maior atração de investimentos por força da existência de regras e padrões de atuação claros.
Significa a oportunidade de implementar melhores políticas públicas para benefício da população brasileira. Não é por menos que o slogan da OCDE é “better policies for better lives”.
O caso do CADE é um exemplo de êxito dessa convergência. Foram mais de 20 anos de colaboração da autarquia com a OCDE em matéria concorrencial, que resultaram em consideráveis progressos na questão antitruste nos últimos anos e no alinhamento da política concorrencial brasileira às melhores práticas internacionais.
Como bem explica o Secretário Especial de Relacionamento Externo, Marcelo Barros, agora é expandir para outras áreas estratégicas a mesma lógica de aproximação e convergência, tais como meio ambiente e químicos, governança pública, investimentos, políticas de defesa do consumidor, assistência ao desenvolvimento e emprego, educação, mercados financeiros e seguros, dentre outros.
Adentrando em aspectos mais estruturantes para o Estado, o processo de acessão à OCDE pode ajudar o poder público brasileiro a evoluir em pontos como centro de governo, visão de longo prazo negociada nacionalmente, seleção de indicadores-chave nacionais, estabelecimento de prioridades transversais negociadas, orçamento de médio prazo, sistemas de monitoramento consistentes (delivery units), disseminação da análise de impacto regulatório, consolidação da análise ex ante, integração do ciclo de políticas públicas, governança multinível e regulação eficiente, dentre outros.
Qual a importância do centro de governo para a implementação da governança no setor público?
Em recente evento da Rede GIRC, tive a oportunidade de falar sobre o assunto, pois se observa que o conceito ainda não está suficientemente consolidado sequer na esfera federal.
O termo centro ou núcleo de governo refere-se ao conjunto de órgãos, instituições em geral e atores diversos que auxiliam, de forma coordenada, o Chefe do Poder Executivo no alcance dos objetivos estratégicos do governo.
Compreender as funções do centro de governo é essencial para se entender a importância da sua estruturação nas esferas federal, estadual e municipal.
Com base em um importante estudo realizado pela Secretaria-Geral da Presidência da República, alguns pontos são enumerados:
· Traduzir as plataformas de campanha do governo eleito em um planejamento estratégico nacional (objetivos, indicadores, metas e linhas de ação definidas);
· Assegurar as atuações tática e operacional consistentes com os interesses do Estado, visando ao atendimento das demandas dos cidadãos;
· Dinamizar a capacidade e a qualidade do sistema político-administrativo;
· Prospectar informações baseadas em evidências para subsidiar as decisões do Chefe do Executivo; e
· Criar sinergia intragovernamental e intergovenamental para a construção e fortalecimento de redes relevantes.
Com isso, espera-se obter a melhor condução das políticas públicas e diretrizes de governo, empreender esforços coordenados e ações coesas, propiciar o gerenciamento integrado das políticas de governo, evitar incoerência e concorrência entre as políticas públicas, além de outros problemas, tais como: redundâncias entre funções ministeriais ou conflitos entre interesses setoriais; visão estratégica enviesada; ausência ou má formulação de objetivos e metas; inadequação do acompanhamento e monitoramento; e deficiência técnica na formulação e condução dos planos.
Quais são os principais desafios para a implementação e consolidação do centro de governo no Brasil?
O tema centro de governo representa uma oportunidade ímpar para que o Poder Executivo confira cada vez mais consistência e coerência na tomada de decisões tempestivas e baseadas em evidências. Significa consolidar uma estrutura que possibilite que isso ocorra de forma rotineira não só na União, mas também nos entes subnacionais.
Nesse processo de implantação de uma estrutura de centro de governo, o pontapé inicial já foi dado com o mapeamento da cadeia de valor de centro de governo realizada pela Casa Civil, em 2019, com a edição do trabalho “Conceitos de centro de governo aplicados à Presidência da República”, elaborado pela Secretaria-Geral da Presidência e, agora, pela elaboração da Peer Review de Centro de Governo, numa parceria entre o Brasil e a OCDE, que consiste em um estudo comparado entre a estrutura de núcleo de governo do Brasil com a de outros países, com o objetivo de identificar oportunidades para acelerar a implementação do centre of government no Brasil.
É claro que há vários desafios para se conseguir tal implementação, dentre os quais: o estabelecimento e a manutenção de diálogo entre as esferas do governo; a priorização de objetivos nacionais; a coordenação política e chegar a uma visão convergente sobre planejamento estratégico de longo prazo.
Como a Plataforma +Brasil tem contribuído para a governança nos entes subnacionais brasileiros?
Como integrante da primeira composição da Comissão Gestora da Plataforma +Brasil, acredito que a Plataforma é um dos melhores exemplos do aperfeiçoamento da governança no âmbito do Governo Federal por ser uma ferramenta de gestão do conhecimento que viabiliza de forma célere e eficiente as políticas públicas pactuadas entre a União e os entes federados. Suas funcionalidades de comunicação, transparência e as inúmeras integrações possibilitam o uso da tecnologia a favor do processo de transferência voluntária, desburocratizando e eliminando o retrabalho, com segurança, rastreabilidade e integridade.
Saliento que os entes subnacionais possuem painéis gerenciais, aplicativos e, no próprio sistema, todas as informações necessárias para estipular uma boa gestão dos recursos, melhorar a governança e, por muitas vezes, replicá-la nos processos gerenciais próprios do ente federado.
Outro aspecto digno de nota é que o Ministério da Economia instituiu uma rede de governança colaborativa, a Rede +Brasil. Essa rede tem como objetivo o desenvolvimento de ações conjuntas voltadas à transparência, à capacitação dos usuários da Plataforma +Brasil e à melhoria da gestão das transferências da União.
A Rede +Brasil conta com a atuação de mais de 100 órgãos e entidades federais, estaduais e municipais, além de empresas públicas e privadas e de organizações da sociedade civil.
A partir dessa rede, muitas soluções foram construídas para a Plataforma +Brasil, dentre as quais, a integração da Plataforma com diversos sistemas, garantindo a interoperabilidade da ferramenta, racionalização de processos e integridade dos dados; o acompanhamento da execução física e financeira dos instrumentos operacionalizados na Plataforma, garantindo a centralização das informações; a análise informatizada de Prestação de Contas, permitindo que as análises financeiras das prestações de contas sejam realizadas em poucos minutos.
Destaco, também, os excelentes painéis gerenciais da Plataforma, como o Painel de Transferências Abertas +Brasil, o Painel de Obras +Brasil e o Painel de Indicadores +Brasil, que possibilita o acesso a informações do Índice de Desempenho da Gestão das Transferências Voluntárias da União – IDTRV. O IDTRV avalia o desempenho de estados e municípios quanto à qualidade das suas propostas e ao processo de gestão dos instrumentos firmados.
Outro a ser comentado é o estabelecimento do Modelo de Excelência em Gestão - MEG Tr. Tal modelo trata de padrões de referência para a gestão das transferências de recursos públicos e tem por objetivo que os estados implantem ciclos contínuos de avaliação dos seus processos relativos às transferências de recursos públicos a fim de verificar o seu alinhamento aos requisitos do MEG-Tr. Dessa forma, pode-se identificar oportunidades de melhoria e potencializar os pontos fortes que ficarem evidenciados.
Concluo no sentido de que as soluções construídas colaborativamente para a Rede +Brasil atendem não somente à Plataforma +Brasil, assim entendida como ferramenta de transparência e entrega de política pública, mas também fomentam a boa governança e a melhoria contínua na qualidade da gestão do próprio ente federado. Parece-me, pois, evidente que um ente parceiro que possui uma boa governança e gestão será um bom executor, sendo possível conseguir, assim, a entrega de uma política pública ao cidadão de forma eficiente.
Se você tivesse que orientar alguém que queira começar hoje a estudar sobre governança no setor público, quais dicas você daria?
Em primeiro lugar, examinar o livro do Ministro Augusto Nardes (“Governança Pública: o desafio do Brasil”), além de fornecer excelente subsídio teórico, apresenta, com bastante clareza, a evolução da governança no Brasil.
Há outras fontes bastante relevantes, tais como o “Referencial Básico de Governança Aplicável a Órgãos e Entidades da Administração Pública”, do Tribunal de Contas da União; o “Relatório de Desenvolvimento Mundial 2017: Governança e a Lei”, do Banco Mundial; os estudos “Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex ante, volume 1” e “Avaliação de políticas públicas: guia prático de análise ex post, volume 2”; “Diretrizes gerais e guia orientativo para elaboração de Análise de Impacto Regulatório – AIR” e, ainda, o “Guia da política de governança pública”. Estes quatro últimos trabalhos foram editados pela Casa Civil da Presidência da República.
Há também os estudos produzidos pela OCDE que, inclusive, serviram de base para a elaboração de várias das referências citadas acima.
Para os que se interessam sobre a vertente da estruturação do centro de governo, a leitura da obra “O Presidente e seu núcleo de governo: a coordenação do Poder Executivo”, do Ipea, que conta com o prefácio de M. Ramesh (Desafios à Governança do Executivo), além do estudo da Secretaria-Geral da Presidência da República intitulado “Conceitos de centro de governo aplicados à Presidência da República”.
Daniel Catelli é Procurador Federal da AGU/PGF, atualmente em exercício na Assessoria Especial da Casa Civil da Presidência da República. Tem formação em Direito, especialização em Direito Processual e Mestrado Profissional em Administração Pública – Políticas Públicas e Gestão Governamental (IDP/DF). É professor, palestrante e instrutor de cursos com foco em direito administrativo, governança, gestão pública e regulação. Tem experiência de quase 20 anos de serviço público, tanto na esfera estadual quanto na federal, na área de contencioso (orientação judicial) e em consultoria (legislação de pessoal, licitações e elaboração de atos de normativos) em órgãos centrais e setoriais da administração pública e há mais de 10 anos ocupa diferentes cargos de Direção e Assessoramento Superior em Brasília-DF, a exemplo, recentemente, já exerceu a função de Subchefe Adjunto de Gestão Pública da Subchefia Adjunta de Políticas Públicas da Casa Civil da Presidência da República, bem como já assumiu a função de Diretor do Departamento de Administração da Secretaria Nacional do Consumidor do Ministério da Justiça e Segurança Pública. Foi Procurador-Chefe na ENAP. Atuou também na própria AGU Sede e no órgão central do Poder Executivo federal, à época chamado Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, e também exerceu suas atividades em órgãos setoriais como ANATEL, ANEEL, ANAC e Ministério da Saúde.
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